Jogo e Apostas Online: Supervisão dos fluxos financeiros

Os fluxos financeiros no jogo online ocorrem entre os jogadores online (apostadores, consumidores), os operadores licenciados (no mínimo, com estabelecimento estável ou responsável fiscal designado no país em que opera) e o Estado (em sentido amplo, incluindo entidades reguladoras e administrações tributárias). Importa ainda referir que estes circuitos poderão ser objecto de intervenção por parte de outras entidades, nomeadamente as que integram o sistema bancário (por exemplo, os bancos, em Portugal, arrecadam uma importante fatia dos impostos pagos por empresas e cidadãos e o Banco de Portugal tem um papel relevante no controlo de actividades financeiras ilícitas, como o branqueamento de capitais) e a regulação da concorrência (em Portugal, a Autoridade da Concorrência).

Em regra:

→ os jogadores devem ser registados e efectuar as suas apostas através de um terminal de acesso directo a um site do operador, usando uma conta para o efeito, efectuando pagamentos com o cartão de crédito, e recebendo prémios que são depositados na sua conta;

→ os operadores licenciados recebem o dinheiro das apostas, pagam os prémios, retêm e transferem para as autoridades tributárias os impostos devidos pelos jogadores. Para o desenvolvimento desta actividade socorrendo-se de meios tecnológicos e de sistemas de informações sofisticados e credenciados, destacando-se a existência de um portal (onde são recolhidos e arquivados, com segurança e confidencialidade (mecanismos de encriptação), de forma exaustiva e íntegra, os dados das operações, em particular os dados da conta do jogador e das apostas) e de uma plataforma (um sistema de informações de apoio à gestão, devidamente certificado, mediante o qual se processa toda a informação recolhida relativa à actividade do jogo). O portal (frontal) pode ou não possuir um endereço do país onde é desenvolvida a actividade (por ex. fr, de, pt), enquanto a plataforma pode estar localizada noutro país (desejavelmente num Estado do Espaço Económico Europeu, de qualquer modo, interditando-se as jurisdições fiscalmente não cooperativas ou constantes de listas negras);

→ e, finalmente, o Estado: para além de arrecadar no final os impostos retidos, dentro de prazos fixados por lei, deve o Estado, no seu papel de autoridade de regulação, poder aceder à informação necessária para a supervisão da actividade do operador e, no seu papel de autoridade tributária, poder ter à sua disposição a informação contabilística e relativa a factos e actos jurídicos de forma a poder levar a cabo as suas funções de prevenção e fiscalização tributária.

As principais questões a destacar dizem essencialmente respeito a quatro pontos:

1. Que tipo de entidade estadual deve proceder à supervisão?

2. Que tipo de controlo (e por que meios) deve ser assegurado?

3. Deve existir, ao lado do controlo desta entidade, algum outro a efectuar por entidades terceiras, independentes?

4. Deverão ser envolvidas neste circuito outras entidades públicas e, se sim, em que termos?

As duas primeiras são as questões centrais para um adequado controlo dos fluxos financeiros.

Comecemos pela questão da entidade de supervisão. Em Portugal, as funções de supervisão do jogo (em geral) começaram por competir à Inspecção-geral de Jogos, mais tarde integrada no Instituto de Turismo de Portugal e agora, em 2011, com competência da Autoridade de Segurança Alimentar e Económica (ASAE). Por sua vez, a fiscalização dos impostos ora compete ao ITP (agora a ASAE) no caso do imposto especial de jogo, ora compete à Direcção Geral dos Impostos (DGCI) com a colaboração da Direcção-Geral de Informática e Apoio aos Serviços Tributários e Aduaneiros (DGITA) no caso dos outros impostos (do IRS até ao ano de 2009 e actualmente do Imposto de Selo).

É duvidoso que este sistema seja o que melhor responda às especificidades da tributação do jogo e apostas online. De facto, a experiência dos Estados-Membros que têm introduzido a tributação do jogo e apostas online com êxito mostra que a supervisão do jogo em geral (incluindo o processo de licenciamento) compete a uma autoridade administrativa dotada de certa independência: na Dinamarca, a Spillemyndigheden (Autoridade dinamarquesa dos jogos), em Itália a Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato (AAMS) e em França a Autorité de régulation des jeux en ligne (ARJEL). As soluções podem, porém, divergir no que toca às questões tributárias. Estas autoridades terão que dispor, em tempo útil, de informações fiáveis proporcionadas pelos operadores licenciados (informações relativas ao registo das operações, relatórios de actividade, etc.).

Assim, em França, enquanto uma autoridade administrativa independente, a ARJEL, se ocupa do processo de licenciamento e de supervisão, os tributos sobre o jogo, calculados sobre o volume de negócios, seguem, quanto a procedimentos, prazos, fiscalização e penalidades, o regime definido para o IVA, competindo a sua fiscalização às autoridades tributárias.

Na Dinamarca, onde o Ministro para a Tributação ou quem ele designar será a entidade reguladora dos jogos, os contribuintes devem registar-se (ou nomear representante) nos serviços da autoridade tributária central (Central Customs and Tax Authority), competindo tudo o que diga respeito à fiscalização aos serviços tributários.

Diferente é o sistema italiano onde a AAMS é uma autoridade administrativa independente que procede à operacionalização do sistema de jogo nos termos previstos pela lei e pelos regulamentos e que tem poderes para proceder à liquidação e verificação dos tributos arrecadados. Para o efeito, cada operador licenciado deve possuir uma conta gerida por ele para todos os jogos relativos ao portfolio da AAMS. Este portfólio é organizado em oito distintos macro-produtos, com as suas regulações apropriadas.

Temos, assim, três sistemas distintos: unitário no caso da Itália, sem dependência do poder político; unitário ainda no caso da Dinamarca, mas com dependência do Ministério da Tributação; dual, no caso da França. A eleição de um ou outro sistema está dependente de vários factores, de natureza política, cultural e histórica. Cada país deve construir o sistema que mais se adequa à sua realidade.

Contudo, e independentemente das especificidades de cada mercado, faz sentido que o quadro de regulação do jogo de fortuna e azar na internet tenha em conta as experiências de outros países, como forma de potenciar não apenas a protecção aos utilizadores como também as receitas desportivas e as receitas para o Estado.

Quanto à segunda questão (a dos meios de controlo e supervisão levados a cabo pela entidade de regulação), pode afirmar-se que, dado tratar-se de uma questão mais técnica e operacional que institucional ou jurídica, não espanta que os processos sejam relativamente similares nas diversas experiências. O que aqui importa assegurar é o acesso da autoridade de regulação, de forma sistemática ou a pedido, a informações fidedignas dos operadores online que permitam que tais autoridades cumpram as missões que a lei lhe confere. Isto implica, entre outras coisas, o controlo da capacidade do operador de jogo online dispor dos meios tecnológicos e financeiros necessários, a homologação dos programas utilizados, a realização de auditorias, o controlo da segurança das operações, etc.

Existem fundamentalmente 3 tipos de arquitectura de sistemas de jogos online e respectivo sistema de reporte (conforme seguinte esquema).

Arquitectura de sistemas de jogo online

Reporte com intermediário

Como funciona?

- O sistema de reporting está localizado entre o equipamento do jogador e o servidor do operador.

- A comunicação entre as duas partes é redireccionada, sendo a informação relevante extraída do fluxo de informação. Esta informação é, então, armazenada pelo sistema de reporte, ao qual o regulador tem acesso directo.

- Vantagens para o regulador: acesso em tempo real a todas as transacções e opção de bloquear ou aprovar algumas delas.

- Vantagens para o operador: Nenhuma.

- Desvantagens para o Regulador: custos elevados de manutenção do sistema e uma elevada extensão de informação para gerir.

- Desvantagens para o Operador: custos elevados de implementação e manutenção; se o sistema de reporte for abaixo, o do jogo também vai.

Reporte com servidor de arquivo

Como funciona?

O operador reúne a informação relevante sobre o jogo e periodicamente (semanalmente ou mensalmente) submete determinada informação a um servidor-arquivo dedicado a que o regulador tem acesso.

Vantagens para o regulador: completa transparência em todas as transacções.

Vantagens para o operador: Sistema de reporte estável, sem risco de problemas no sistema.

Desvantagens para o Regulador: maior esforço para trabalhar dados em bruto.

Desvantagens para o Operador: custos elevados de implementação e manutenção; se o sistema de reporte for abaixo, o do jogo também vai.

Reporte agregado

Como funciona?

O operador compila os relatórios com dados agregados e submete-os ao regulador, por exemplo, via email.

Vantagens para o regulador: os relatórios são submetidos de forma agregada e com fácil leitura. A qualidade dos mesmos é revista assiduamente por auditorias financeiras obrigatórias.

Vantagens para o operador: Inexistência de custos de implementação e manutenção de sistemas de reporte; sistema de reporte estável, sem riscos de falhar.

Desvantagens para o Regulador: os relatórios contêm apenas dados agregados (informação mais detalhada está disponível, a pedido).

Desvantagens para o Operador: Nenhuma.

A lei deve definir as linhas gerais relativas aos mecanismos de supervisão e às obrigações dos operadores para que a supervisão possa ser realizada, competindo aos cadernos de encargos (definidos aquando da concessão ou autorização do exercício da actividade) a concretização e operacionalização daquelas obrigações.

Quanto à terceira questão, a resposta deverá ser afirmativa. É desejável que existam intervenções de entidades terceiras quer para a certificação de dados contabilísticos e financeiros, quer para a certificação da qualidade dos produtos oferecidos e dos sistemas de informações envolvidos.

Quanto à quarta questão, a intervenção do sistema bancário poderá ser muito importante para assegurar maior certeza e segurança quanto à prevenção de operações ilícitas. Por outro lado, é bom não esquecer que o acesso a dados financeiros está muitas vezes condicionado pelo sigilo bancário. A lei e a realização de protocolos entre, por um lado, as autoridades de regulação e as autoridades tributárias e, por outro, as entidades bancárias poderão contribuir para diminuir atritos que poderão ocorrer se não forem prevenidos.

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