Apostas Online: Princípios para uma regulação administrativa em Portugal

No seguimento do último artigo, a regulação administrativa passa fundamentalmente pela criação de uma autoridade administrativa independente, para o jogo e apostas desportivas online que, à semelhança do que já acontece em outros países europeus, se ocupe da aplicação das regras normativas nos seguintes âmbitos:

→ licenciamento dos operadores;

→ supervisão e controlo da actividade dos operadores licenciados;

→ prevenção da criminalidade, apostando na cooperação com os operadores online e as suas associações, nomeadamente com a European Sports Security Association (ESSA).

A referida Autoridade Administrativa deverá assegurar as relações com as entidades congéneres europeias e com as autoridades portuguesas relevantes para a sua actividade, nomeadamente com o Banco de Portugal, a Autoridade da Concorrência, e a nova entidade, a Autoridade Tributária e Aduaneira (AT), que substituiu a DGCI (Direcção Geral das Contribuições e Impostos) e ainda a DGITA (Direcção Geral de Informática e Apoio aos Serviços Tributários e Aduaneiros).

O relacionamento centralizado numa só entidade permitirá, ao Estado português, adquirir e consolidar o know-how técnico numa área de serviços extremamente agressiva em termos de concorrência europeia e, por outro lado, assegurar as necessárias interacções com outras áreas da administração nacional e europeia, à semelhança do que é feito em outros países europeus.

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Apostas Online: Rumo à Regulação controlada no espaço europeu ?

No quadro dos estudos preparatórios conducentes à apresentação pela Comissão Europeia de uma proposta de directiva sobre o jogo online, o European Center for e-commerce and internet law disponibilizou um projecto, tendo em vista a regulação e harmonização dos requisitos para o licenciamento e operação de jogos electrónicos de fortuna e azar, jogos combinados e apostas na internet.

Este projecto tem dois objectivos a nível europeu:

1. a regulação, no plano europeu, dos jogos online (de fortuna e azar, combinados e de apostas desportivas), no que toca ao fornecimento, execução e publicidade destes jogos;

2. a harmonização dos requisitos da licença no mercado interno.

A harmonização cinge-se ao essencial, possibilitando a existência de normas suplementares dos Estados-Membros, e é justificada por três finalidades: protecção dos consumidores (jogadores); protecção dos menores; controlo da criminalidade.

O projecto não abrange qualquer tipo de harmonização fiscal, embora a forma como define as receitas brutas do jogo (total das apostas recebidas menos pagamento de ganhos) possa ter implicações fiscais.

O projecto prevê a criação de uma Agência Europeia para o Jogo (AEJ) em conformidade com o art. 352.º do Tratado de Funcionamento da União Europeia. A AEJ seria dotada de poderes para administrar a lista de restrições aplicadas aos jogadores e para atribuir a Etiqueta de Jogo Europeia, que identifica o operador que a exibe como um operador responsável, devidamente licenciado, sujeito à regulação europeia e à supervisão das autoridades competentes.

Além dos poderes que lhe são especificamente atribuídos (por exemplo, verificar os requisitos especiais para licenciamento de cada Estado-Membro), a Agência Europeia para o Jogo (AEJ) funcionaria como um elo de ligação, um endereço de contacto central para todas as outras instituições europeias e para as autoridades nacionais. A ela competiria, ainda, a elaboração de um relatório bianual sobre o funcionamento do mercado regulado e formular propostas de alterações da legislação europeia.

As Autoridades Nacionais Reguladoras do Jogo e Apostas Online deverão ser autoridades independentes, nomeadamente em relação aos poderes públicos. A elas, competiria o licenciamento (a licença, a conceder para um ou para todos os jogos, é uma autorização para operar, independentemente da sua forma jurídica) e a supervisão do operador estabelecido no respectivo território e as diversas funções complementares definidas pela regulamentação europeia.

A licença é atribuída com base na lei nacional harmonizada (podendo conter requisitos adicionais em relação à lei europeia) e num processo aberto, transparente e não discriminatório. Para além disso, a elas compete igualmente a revogação das licenças, nos casos previstos na lei ou na licença, em particular, quando a licença não seja usada dentro de um certo prazo, quando tenha sido obtida por meios irregulares, quando as condições para a sua manutenção não sejam cumpridas ou quando o operador cometa crimes que implicam a revogação da licença.

A recusa de licença deve ser sempre fundamentada. A sua outorga deve ser comunicada à Agência Europeia para o Jogo (AEJ) que organiza uma lista actualizada de operadores licenciados. Se um outro Estado-Membro já outorgou uma licença a um operador, funciona o princípio do “passaporte europeu”.

Tendo em vista a protecção dos consumidores, os requisitos exigidos pela lei europeia para outorga das licenças dizem respeito à forma jurídica do operador (uma sociedade de responsabilidade limitada sujeita a auditorias obrigatórias nos termos da Directiva 78/660/CEE), ao capital próprio mínimo, ao estabelecimento de medidas organizacionais para protecção dos dados dos jogadores e das transacções financeiras por eles realizadas, aos requisitos técnicos necessários, à idoneidade dos gestores e às informações a prestar aos jogadores. O operador deve ter, pelo menos, uma sucursal num Estado-Membro e nomear um mandatário como interlocutor e responsável e pelas funções de verificação em cada Estado-Membro onde disponha de sucursal.

Para além disso, o operador será obrigado, entre outras coisas, a recusar o registo de jogadores que residam num Estado-Membro, que não tenha autorizado o operador a exercer actividade, a verificar se o jogador está inscrito nas listas de restrições (e comunicar tal facto à Agência Europeia para o Jogo), a colocar jogadores nas listas de restrições, a pedido destes, e a dar aos jogadores a opção de impor um limite às suas apostas, a realizar o pagamento dos prémios ou ganhos, assegurado mediante garantia bancária, seguros ou outros fundos líquidos.

Os operadores online devem armazenar, durante um certo prazo, as especificações dos jogadores e manter um registo das apostas feitas, dos ganhos e perdas sofridas pelos jogadores e pagar uma indemnização aos jogadores pelos danos sofridos em resultado da violação das suas obrigações.

Os Estados-Membros devem assegurar especialmente a protecção dos menores (o projecto considera como tal quem tem menos de 18 anos) e dos jogadores. Cada jogador tem que fornecer, no decurso do processo de registo, um conjunto de informações relativas ao nome, residência, data de nascimento, à aceitação das condições de participação e do programa social de apoio a jogadores com problemas, reservando-se o operador a possibilidade de excluir um jogador, sem especificar razões.

No caso de um jogador ter menos de 18 anos e ter fornecido uma data de nascimento falsa, no momento do registo, ou de um jogador ter fornecido residência falsa para contornar proibições, os acordos destes jogadores são considerados nulos e as transacções canceladas. No caso de a identidade do jogador não ter sido apurada (ausência de prova), o operador deve abster-se de pagar os prémios.

Por fim, o controlo da criminalidade assenta num princípio de cooperação dos operadores de jogo e apostas online com as autoridades competentes, a quem devem ser comunicadas as actividades que os operadores considerem suspeitas, nomeadamente as que possam estar ligadas a fraudes, branqueamento de capitais e financiamento do terrorismo.

Decorre do exposto que a questão central é a de saber como se aplica, na regulação do jogo online, o princípio da subsidiariedade, definindo o que compete à União Europeia e o que compete aos Estados-Membros.

À União Europeia competirá essencialmente a definição, por meio de directiva, de regras harmonizadas relativas ao processo de licenciamento e a criação de uma autoridade independente como cúpula de um sistema de autoridades independentes nacionais. Aos Estados-Membros, competirá a regulação e organização, em concreto, de todo o processo de licenciamento e a supervisão dos operadores de jogo e apostas desportivas online, tendo como objectivos centrais a protecção dos jogadores, em especial os menores, e a prevenção e repressão da criminalidade.

A matéria relativa a impostos não é regulada no plano europeu, mas no plano nacional. A solução dos Estados-Membros tanto poderá ser a de aplicarem o sistema de tributação do jogo tradicional ao online, como a de, atendendo a especificidades destes, criar um sistema específico, distinto daquele. Em qualquer caso, seria, porém, desejável a existência de recomendações europeias ou de códigos de conduta europeus que permitissem uma certa coordenação da acção tributária dos Estados-Membros no sector de jogo e apostas na internet, de forma a criar-se condições equitativas para todos os intervenientes (level playing field) que evitasse o recurso a formas de concorrência desleal ou prejudicial.

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Apostas Online: Benefícios económicos e fiscais da regulação de mercado

Os benefícios económicos de uma possível regulação da indústria de jogo e apostas desportivas online em Portugal estão, naturalmente, relacionados com o desenvolvimento de uma nova actividade, capaz de induzir crescimento económico, através da criação de empresas portuguesas ou de filiais de empresas internacionais no nosso país, contrariamente ao que hoje sucede, dado que a actividade de jogo na internet é gerida a partir do estrangeiro e consequentemente apelidada tecnicamente como economia pararela ou mercado negro.

A partir do momento em que passem a operar em Portugal, tais empresas, sejam elas portuguesas, filiais das organizações estrangeiras no nosso país ou mesmo representantes de empresas sedeadas no estrangeiro, procurarão desenvolver os seus negócios através de importantes investimentos em comunicação, nos media e em entidades desportivas, a exemplo do que vem acontecendo em mercados europeus regulados onde já operam, criando, deste modo, também novos empregos.

Segundo a imprensa francesa, os operadores de jogos e apostas online investiram, em França, durante o semestre que coincidiu com a abertura legalizada do mercado, cerca de 104 milhões de Euros, repartidos da seguinte forma: Internet – 44,7 milhões de Euros; Televisão – 37,4 milhões de Euros; Imprensa – 17 milhões de Euros; Rádio – 4 milhões de Euros.

84% destes investimentos publicitários referem-se a cinco casas de apostas públicas e privadas: Française des Jeux (26,4%); Betclic (18,7%); Pari Mutuel Urbain - PMU (17,8%); Winamax (10,8%) e Bwin (10,4%).

Quanto aos novos empregos, em França, o sector do jogo online registou o mais forte crescimento no último ano, segundo as conclusões do “Rapport sur les Tendances du Recrutement en Europe”, publicado pelo Gabinete de Emprego Euro London Appointments.

Funcionando em Portugal de forma legal e clara, os operadores e apostadores ficarão sujeitos ao regime fiscal que vier a ser aprovado, daí revertendo para o Estado português uma parte importante de receitas, a título de impostos e taxas, para não falar dos benefícios de protecção ao consumidor num quadro devidamente regulamentado.

O regime fiscal do jogo e apostas desportivas online deverá, em nome de um princípio de neutralidade, aproximar-se, tanto quanto possível, do regime fiscal do jogo tradicional ou offline. Assim, o imposto de selo sobre as apostas poderá aplicar-se ao jogo online, o mesmo ocorrendo com as isenções em sede de IVA e de outros tributos.

Mais complexa parece ser a adaptação do imposto especial de jogo ao jogo de fortuna e azar na internet, pois aquele imposto está muito vocacionado para o jogo in situ (presencial/tradicional). Como a melhor solução não seria a aplicação do IRC, deveria ser criado um imposto especial para o jogo online. É prudente, contudo, que, com este imposto, o Estado português não pretenda maximizar receitas mediante uma elevada tributação (base muito ampla, taxas elevadas) que coloque Portugal em desvantagem competitiva com outros países europeus. Tal situação estimularia os apostadores a privilegiarem outros operadores não sujeitos a regulação e que funcionam a partir do exterior, comprometendo os próprios objectivos da regulação. A Itália, por exemplo, optou por baixar a taxação fiscal do jogo online conseguindo, com essa medida, um impacto positivo na receita fiscal arrecadada.

De qualquer modo, em época de grande contenção orçamental e défice nas finanças públicas, um aumento de receitas, mesmo que fundamentalmente destinado a financiar actividades desportivas, habitualmente financiadas pelo Estado, será certamente bem-vindo.

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Qual a ideia do Governo português sobre as apostas desportivas online?

O modelo português vigente de não reconhecimento da actividade do jogo e apostas desportivas online e a respectiva restrição das concessões de exploração têm como principais objectivos a protecção dos consumidores, nomeadamente dos mais jovens, e o controlo da criminalidade.

Se atentarmos nas medidas de segurança existentes nos casinos, por exemplo, é fácil perceber que elas são insuficientes – não existe controlo de identidade nem sobre fluxos monetários.

Contudo, a proliferação da internet e de meios digitais tornou acessível, a uma escala global, o que antes era de difícil acesso. A exemplo de outras compras realizadas crescentemente por via electrónica, como é o caso de material informático, livros, CD´s, roupa, alimentação ou viagens, os portugueses têm actualmente ao seu alcance a possibilidade de realizar apostas desportivas online através de operadores não sedeados em território nacional. Trata-se de uma verdade incontornável.

A actividade do jogo online pode, aliás, ser perspectivada como actividade de lazer, complementar de outras actividades afins, como sejam a assistência a espectáculos desportivos.

Em virtude do enorme interesse e entusiasmo que o futebol desperta na população portuguesa, a maioria destas apostas são realizadas sobre eventos desta modalidade. Não obstante a natural preocupação do Estado e dos actuais operadores de jogos tradicionais de fortuna e azar, relativamente a eventuais perda de receitas futuras provenientes daqueles jogos, a experiência de outros países vem demonstrando que o risco de canibalização é diminuto, dado que o perfil de apostadores online é significativamente distinto dos que apostam no totobola, totoloto, euromilhões ou lotaria – o desafio do jogo e a motivação para a acção não parecem ser coincidentes nestas duas tipologias de jogadores. A procura do jogo online será, aliás, essencialmente constituída pelo universo que já hoje a ele acede sem segurança.

A política europeia de criação de um mercado de serviços, à escala europeia, aponta no sentido de uma certa regulação harmonizada do jogo online e tem levado a maioria dos países da União Europeia a rever a sua legislação, particularmente ao longo dos últimos anos, no sentido da adopção de um regime de regulação controlada.

A experiência de outros países europeus aponta assim para um quadro regulatório baseado em rigorosos processos de licenciamento e supervisão em que o jogo na internet é monitorizado por Autoridades administrativas independentes, criadas pelo Estado e com competências e poderes suficientes para garantir a protecção dos consumidores, incluindo os menores, e evitar situações de fraude, próprias de um quadro não regulado. Para além de daí decorrer uma concorrência mais leal entre operadores, é possível obter novas receitas (impostos e taxas) para o Estado.

A exemplo de outros países europeus, a situação em Portugal aponta no sentido da criação de um modelo de regulação controlada, de acordo com as experiências europeias, onde o jogo online é reconhecido e alvo de legislação específica.

Considerando os modelos de jogo não virtual (offline) e tendo em conta os estudos realizados sobre estes modelos, pode afirmar-se que uma regulação abrangente, que inclua todos os produtos de jogo, incluindo as apostas desportivas, o póquer e os jogos de casino, parece ser a mais eficaz para canalizar o interesse dos consumidores no sentido da oferta dos promotores de jogo online devidamente licenciados. Na verdade, a regulação de apenas um produto não é o suficiente para eliminar o mercado paralelo no jogo.

O novo quadro de regulação trará, seguramente, benefícios económicos e fiscais para o país, de uma forma global, e também para o desenvolvimento da actividade desportiva.

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Regular Apostas e Jogo Online deve ser prioridade de quem governa

Para terem uma ideia, e segundo dados relativos ao último trimestre de 2010, cerca de 40% dos países da União Europeia já dispõe de regulação específica para o jogo e apostas desportivas online, encontrando-se outros 20% em fase de processo de revisão da sua legislação relativa a estas práticas.

O grande boom desta alteração legislativa aconteceu precisamente durante o último ano, situação que poderá ter estado relacionada com a directiva de serviços da União Europeia, que indicava o ano de 2010 como um marco de abertura europeia do mercado dos serviços, visando facilitar a liberdade de estabelecimento dos prestadores de serviços noutros Estados-Membros, bem como a liberdade de prestação de serviços entre Estados-Membros.

A análise permite identificar um conjunto de conclusões referentes a benefícios diversos da regulação deste mercado, de onde se podem destacar a adopção de boas práticas de corporate governance (Governo da Sociedade), a dinamização de instrumentos de controlo de factores de risco do jogo online, o reforço das formas de exercício de responsabilidade social e de protecção aos consumidores, a garantia da integridade das competições desportivas ou a contribuição para o incremento das formas legais de financiamento do Desporto.

Formas de adopção de boas práticas de corporate governance (Governo da Sociedade)

Desde o final dos anos 90 que as empresas idóneas deste sector vêm sentindo a necessidade de adopção de boas práticas de corporte governace. Esta necessidade reflectiu-se na criação da European Gaming and Betting Association (EGBA), com os seus standards (normas) de auto-regulação, relacionados com a prática de jogo responsável e, da European Sports Security Association (ESSA), com o seu sistema de detecção de actividades fraudulentas.

É justo lembrar que são várias empresas do sector cotadas em bolsa de praça europeias – Londres, Viena e Estocolmo – que têm um elevado grau de exigência relativamente a estas práticas.

Por último, refira-se que as empresas de jogo e apostas online, filiadas na EGBA, têm sido os maiores paladinos da criação de enquadramento e de entidades reguladoras, nos diferentes países, assumindo uma postura de colaboração com as autoridades locais.

Factores de risco e instrumentos de controlo

- Riscos de não regulação ou de regulação tardia

O primeiro risco é que nada seja feito. O jogo online manter-se-ia uma actividade de discutível licitude, sem benefício para o Estado (receitas tributárias não arrecadadas, particularmente importantes dada a existência de défice excessivo), para os operadores online (situação de litígio), para os consumidores (riscos acrescidos), para o desporto e agentes desportivos em geral (patrocínios). A não regulação significa, na prática, a adopção de um modelo de concorrência sem regras num mercado cuja especificidade exige a definição de regras. A situação é tanto mais insustentável quanto os Estados-Membros da União Europeia têm vindo, nos últimos anos, a desenvolver estratégias de regulação controlada do jogo online e a própria União lançou em meados deste ano de 2011 o Livro Verde sobre o tema do jogo online.

O segundo risco tem a ver com uma eventual regulação tardia, que surja como reacção a propostas da União. Ter-se-ia perdido tempo e reforçado a imagem (negativa) de que não conseguimos resolver os nossos problemas sem intervenção externa.

Riscos de regulação

Os restantes riscos prendem-se com a necessidade de ter em conta alguns princípios básicos na regulação do jogo online, sem o que esta regulação poderá ser pouco operativa:

→ Reconhecer a especificidade do jogo online perante outro tipo de jogos in situ (com estabelecimento fisíco - ex- casas de jogos sociais, casinos, bingos). Do ponto de vista tecnológico implica um know-how acrescido nas tecnologias de informação e comunicação. Do ponto de vista da estrutura de mercado, diferem quanto ao âmbito (mercados geográficos distintos), quer quanto aos produtos (que não são substituíveis entre si e que se destinam a diferentes consumidores);

→ Distinguir funções de regulação técnica, funções tributárias e funções de regulação da concorrência. Esta distinção é muito importante porque dela depende o modelo de regulação a propor. A questão central aqui é saber se a situação hoje existente - em que a regulação técnica passa a ser entregue à Autoridade de Segurança Alimentar e Económica (ASAE), as funções tributárias se dividem entre a ASAE e a Direcção Geral dos Impostos (DGCI) com a colaboração da Direcção-Geral de Informática e Apoio aos Serviços Tributários e Aduaneiros (DGITA) e a regulação da concorrência pertence (em teoria?) à Autoridade da Concorrência - será a melhor solução.

No quadro da regulação técnica, implica a clarificação das condições do acesso ao mercado (concessão, licenciamento) e do seu funcionamento e supervisão, para que os principais objectivos da regulação sejam atingidos (protecção dos menores e dos consumidores; prevenção e repressão de crimes). A entidade incumbida desta tarefa deve ter os recursos técnicos e humanos capazes de levar a cabo, com êxito, a sua missão, deve ter poderes de autoridade suficientemente importantes para desenvolver, in loco, se necessário, funções de fiscalização e, quando necessário, de sancionamento de infractores. Deve, neste quadro, poder bloquear sites ilegais, ter acesso às contas dos jogadores, etc. Deve, na prática, ter um diálogo com os operadores, agindo de forma pedagógica e preventiva. Deve ainda estabelecer formas de cooperação, a definir por lei e por protocolos, com autoridades incumbidas de outras funções. Uma deficiente regulação técnica ou uma prática centrada no exercício de prerrogativas de autoridade ou num certo corporativismo não produzirão os efeitos desejados.

No quadro das funções tributárias, os riscos prendem-se com factores como definir as entidades que cobram as receitas (impostos e taxas) e o destino das mesmas (Orçamento de Estado ou contribuições para o orçamento de outras entidades), dotar estas entidades dos meios técnicos para efectuar uma prevenção e fiscalização assíduas (idêntica à do acompanhamento dos grandes contribuintes), definir se estes tributos estão sujeitos e como à Lei Geral Tributária e ao Código de Procedimento e de Processo Tributário (CPPT) e, sobretudo, definir o tipo de imposto, taxas e carga fiscal (adequadas) que poderão recair sobre o sector.

Os instrumentos de controlo destes riscos serão essencialmente uma boa legislação (quanto a condições de licenciamento e definição de penalidades), uma boa definição das condições de exercício de actividade dos operadores nos cadernos de encargos, a dotação de meios para uma boa prevenção e fiscalização de fraudes e de crimes e uma boa articulação entre as autoridades, nacionais e europeias, de regulação do jogo e entre estas e outras autoridades, como as tributárias, as financeiras ou de disciplina da concorrência, que permita minorar os riscos existentes.

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A Regulação das Apostas desportivas online no combate ao mercado paralelo (negro)

O mercado de jogo online paralelo (negro) assume formas diversas em todos os países europeus e, consequentemente, também em Portugal. Já em 2005, o Grupo de Trabalho para o estudo da situação actual do mercado de jogos em Portugal estimava que, de acordo com os dados fornecidos pela Inspecção-Geral de Jogos para o ano de 2000, as apostas ilegais teriam atingido valores superiores a Mil milhões de Euros. Alguns anos passados, é expectável que este valor tenha aumentado.

O mercado de jogo paralelo reveste-se de inconvenientes vários, para diversas entidades:

→ o Estado, que se vê privado da entrada de proveitos na economia, que teriam um efeito de desmultiplicação em variados sectores, e também de receitas fiscais provenientes das empresas, a que acrescem os impostos dos prémios atribuídos aos jogadores;

→ os consumidores, que permanecem desprotegidos, quer no que respeita à seriedade na atribuição de prémios, quer no que se refere a não verem assegurado o princípio de protecção de consumidores mais vulneráveis, de que são exemplo os de menor idade ou aqueles que estão dispostos a apostar montantes demasiadamente elevados;

→ a verdade desportiva, dado que o mercado paralelo alimenta, por vezes, esquemas de apostas clandestinas que falseiam a imprescindível clareza nos eventos desportivos. Veja-se, a este propósito, o caso dos escândalo das apostas clandestinas com viciação de resultados em, 2009, na Alemanha, país onde não existe regulação mas antes proibição das apostas online.

A auto-regulação: políticas de responsabilidade social, divulgação do conceito de sustentabilidade e práticas de Corporate Governance (Governo da Sociedade)

Da parte da European Gaming and Betting Association (EGBA), associação representativa dos operadores do sector, existe um conjunto de 160 normas (standards) de auto-regulação, obrigatórios e auditados vinculativamente a todas as empresas membros da EGBA.

Estes standards cobrem aspectos tão distintos como a promoção do jogo responsável (com possibilidade de limitar a sua participação, até auto-exclusão), protecção a menores, tolerância zero relativamente a fraudes e comportamentos criminais, protecção à privacidade do consumidor e segurança, prontidão de pagamentos e compromisso de níveis de serviço ao cliente, 24 horas por dia.

A European Sports Security Association (ESSA), por exemplo, possui o sistema ESSA Early Warning System que permite, num espaço de tempo máximo de 60 minutos, detectar qualquer manipulação de actividades fraudulentas e comunicar aos respectivos membros. A ESSA trabalha em parceria, e sem custos, com os departamentos disciplinares e legais das entidades reguladoras de cada país contribuindo, para um desporto ‘limpo’.

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O mercado regulado de jogo online: supervisão das licenças dos operadores

Se a questão tributária sobre a actividade de jogo e apostas desportivas online implica normalmente a colaboração/participação das autoridades de fiscalização dos impostos, a supervisão das licenças não implica tal, devendo recair estritamente na entidade administrativa que atribui as licenças de jogo. Deve ser esta entidade – que se presume ter um profundo conhecimento da organização e funcionamento do sector e dos vários tipos de jogos – quem tem poderes para aconselhar alterações legislativas, eventualmente definir os meios de pagamento utilizados, defender os consumidores, fiscalizar e reprimir o jogo ilegal e, no limite, retirar, se for caso disso, as licenças atribuídas.

Importa, aqui, ter em conta quatro elementos que a experiência internacional tende a confortar:

1ª - é importante que exista uma única licença para toda a gama de produtos de cada operador, licença essa que permita o exercício da actividade na sua globalidade;

2ª - é importante que a supervisão seja concentrada numa única entidade, capaz de estimular o sector, de disciplinar a publicidade, de proteger os consumidores, prevenindo o jogo compulsivo;

3ª - é igualmente importante que sejam criadas condições para que essa entidade de regulação tenha um diálogo permanente com os operadores e com as organizações de defesa dos consumidores, exercendo a sua supervisão com suficiente independência, de forma a não ser capturada por nenhum dos interesses em presença.

E, por último, é também, decisivo que a autoridade de regulação disponha dos meios humanos e técnicos necessários ao exercício da sua missão, bem com de competências e prerrogativas definidas por lei que lhe permitam aceder a todas as informações necessárias a prestar pelos operadores ou por outras entidades, realizar auditorias, certificar ou homologar procedimentos ou programas, reprimir o jogo ilegal, prevenir o jogo compulsivo e o acesso ao jogo online por parte de menores, etc.

A experiência italiana deve ser chamada aqui à colação. Em Itália, o acesso ao mercado (por via da obtenção da licença) implica que os interessados demonstrem ter idoneidade e experiência (tem que ser um operador já agindo como tal no estado de origem que tenha atingido um certo volume de vendas em anos anteriores) e uma estrutura técnico-organizativa em particular no domínio das tecnologias de informação e comunicação que garanta, nos planos de funcionalidade, eficiência e qualidade, a sua capacidade para operar com seriedade no mercado.

Para além disso, a concessão da licença está sujeito a depósitos de segurança, um temporário e outro definitivo. A arrecadação das apostas online por empresa licenciada não residente pressupõe o registo dos jogadores. Implica ainda que o Data Processing Center (Centro de Processamento de Dados) e o servidor relativo aos jogos na internet estejam instalados em Itália, que deva existir um representante dotado dos poderes necessários e que exista contabilidade separada para a secção italiana. Outros requisitos mais restritivos então previstos para os operadores que pretendam adquirir uma das novas 200 licenças decorrentes da recente adaptação das leis italianas ao direito europeu (a chamada “licença comunitária").

A lei e os actos de licenciamento definem e concretizam as competências específicas para as autoridades de regulação realizarem a sua função de supervisão (acesso online ou a muito curto prazo de informações, pedidos de informação complementares, realização de auditorias e inspecções aleatórias, instauração de processos de infracção, etc.), bem como as obrigações dos operadores para que a actividade de supervisão seja desenvolvida com regularidade e eficácia (por exemplo, informações sobre a identidade dos jogadores, sobre as contas, sobre o tipo de jogos disponibilizados, sobre erros ou infracções detectados, criação de back-ups e de procedimentos de recuperação de dados, informações estatísticas, etc.). Importa ainda que os operadores indiquem interlocutores qualificados, responsáveis por áreas nevrálgicas, como a do software e das operações de jogo, da segurança das tecnologias de informação e das finanças.

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Jogo e Apostas Online: Supervisão dos fluxos financeiros

Os fluxos financeiros no jogo online ocorrem entre os jogadores online (apostadores, consumidores), os operadores licenciados (no mínimo, com estabelecimento estável ou responsável fiscal designado no país em que opera) e o Estado (em sentido amplo, incluindo entidades reguladoras e administrações tributárias). Importa ainda referir que estes circuitos poderão ser objecto de intervenção por parte de outras entidades, nomeadamente as que integram o sistema bancário (por exemplo, os bancos, em Portugal, arrecadam uma importante fatia dos impostos pagos por empresas e cidadãos e o Banco de Portugal tem um papel relevante no controlo de actividades financeiras ilícitas, como o branqueamento de capitais) e a regulação da concorrência (em Portugal, a Autoridade da Concorrência).

Em regra:

→ os jogadores devem ser registados e efectuar as suas apostas através de um terminal de acesso directo a um site do operador, usando uma conta para o efeito, efectuando pagamentos com o cartão de crédito, e recebendo prémios que são depositados na sua conta;

→ os operadores licenciados recebem o dinheiro das apostas, pagam os prémios, retêm e transferem para as autoridades tributárias os impostos devidos pelos jogadores. Para o desenvolvimento desta actividade socorrendo-se de meios tecnológicos e de sistemas de informações sofisticados e credenciados, destacando-se a existência de um portal (onde são recolhidos e arquivados, com segurança e confidencialidade (mecanismos de encriptação), de forma exaustiva e íntegra, os dados das operações, em particular os dados da conta do jogador e das apostas) e de uma plataforma (um sistema de informações de apoio à gestão, devidamente certificado, mediante o qual se processa toda a informação recolhida relativa à actividade do jogo). O portal (frontal) pode ou não possuir um endereço do país onde é desenvolvida a actividade (por ex. fr, de, pt), enquanto a plataforma pode estar localizada noutro país (desejavelmente num Estado do Espaço Económico Europeu, de qualquer modo, interditando-se as jurisdições fiscalmente não cooperativas ou constantes de listas negras);

→ e, finalmente, o Estado: para além de arrecadar no final os impostos retidos, dentro de prazos fixados por lei, deve o Estado, no seu papel de autoridade de regulação, poder aceder à informação necessária para a supervisão da actividade do operador e, no seu papel de autoridade tributária, poder ter à sua disposição a informação contabilística e relativa a factos e actos jurídicos de forma a poder levar a cabo as suas funções de prevenção e fiscalização tributária.

As principais questões a destacar dizem essencialmente respeito a quatro pontos:

1. Que tipo de entidade estadual deve proceder à supervisão?

2. Que tipo de controlo (e por que meios) deve ser assegurado?

3. Deve existir, ao lado do controlo desta entidade, algum outro a efectuar por entidades terceiras, independentes?

4. Deverão ser envolvidas neste circuito outras entidades públicas e, se sim, em que termos?

As duas primeiras são as questões centrais para um adequado controlo dos fluxos financeiros.

Comecemos pela questão da entidade de supervisão. Em Portugal, as funções de supervisão do jogo (em geral) começaram por competir à Inspecção-geral de Jogos, mais tarde integrada no Instituto de Turismo de Portugal e agora, em 2011, com competência da Autoridade de Segurança Alimentar e Económica (ASAE). Por sua vez, a fiscalização dos impostos ora compete ao ITP (agora a ASAE) no caso do imposto especial de jogo, ora compete à Direcção Geral dos Impostos (DGCI) com a colaboração da Direcção-Geral de Informática e Apoio aos Serviços Tributários e Aduaneiros (DGITA) no caso dos outros impostos (do IRS até ao ano de 2009 e actualmente do Imposto de Selo).

É duvidoso que este sistema seja o que melhor responda às especificidades da tributação do jogo e apostas online. De facto, a experiência dos Estados-Membros que têm introduzido a tributação do jogo e apostas online com êxito mostra que a supervisão do jogo em geral (incluindo o processo de licenciamento) compete a uma autoridade administrativa dotada de certa independência: na Dinamarca, a Spillemyndigheden (Autoridade dinamarquesa dos jogos), em Itália a Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato (AAMS) e em França a Autorité de régulation des jeux en ligne (ARJEL). As soluções podem, porém, divergir no que toca às questões tributárias. Estas autoridades terão que dispor, em tempo útil, de informações fiáveis proporcionadas pelos operadores licenciados (informações relativas ao registo das operações, relatórios de actividade, etc.).

Assim, em França, enquanto uma autoridade administrativa independente, a ARJEL, se ocupa do processo de licenciamento e de supervisão, os tributos sobre o jogo, calculados sobre o volume de negócios, seguem, quanto a procedimentos, prazos, fiscalização e penalidades, o regime definido para o IVA, competindo a sua fiscalização às autoridades tributárias.

Na Dinamarca, onde o Ministro para a Tributação ou quem ele designar será a entidade reguladora dos jogos, os contribuintes devem registar-se (ou nomear representante) nos serviços da autoridade tributária central (Central Customs and Tax Authority), competindo tudo o que diga respeito à fiscalização aos serviços tributários.

Diferente é o sistema italiano onde a AAMS é uma autoridade administrativa independente que procede à operacionalização do sistema de jogo nos termos previstos pela lei e pelos regulamentos e que tem poderes para proceder à liquidação e verificação dos tributos arrecadados. Para o efeito, cada operador licenciado deve possuir uma conta gerida por ele para todos os jogos relativos ao portfolio da AAMS. Este portfólio é organizado em oito distintos macro-produtos, com as suas regulações apropriadas.

Temos, assim, três sistemas distintos: unitário no caso da Itália, sem dependência do poder político; unitário ainda no caso da Dinamarca, mas com dependência do Ministério da Tributação; dual, no caso da França. A eleição de um ou outro sistema está dependente de vários factores, de natureza política, cultural e histórica. Cada país deve construir o sistema que mais se adequa à sua realidade.

Contudo, e independentemente das especificidades de cada mercado, faz sentido que o quadro de regulação do jogo de fortuna e azar na internet tenha em conta as experiências de outros países, como forma de potenciar não apenas a protecção aos utilizadores como também as receitas desportivas e as receitas para o Estado.

Quanto à segunda questão (a dos meios de controlo e supervisão levados a cabo pela entidade de regulação), pode afirmar-se que, dado tratar-se de uma questão mais técnica e operacional que institucional ou jurídica, não espanta que os processos sejam relativamente similares nas diversas experiências. O que aqui importa assegurar é o acesso da autoridade de regulação, de forma sistemática ou a pedido, a informações fidedignas dos operadores online que permitam que tais autoridades cumpram as missões que a lei lhe confere. Isto implica, entre outras coisas, o controlo da capacidade do operador de jogo online dispor dos meios tecnológicos e financeiros necessários, a homologação dos programas utilizados, a realização de auditorias, o controlo da segurança das operações, etc.

Existem fundamentalmente 3 tipos de arquitectura de sistemas de jogos online e respectivo sistema de reporte (conforme seguinte esquema).

Arquitectura de sistemas de jogo online

Reporte com intermediário

Como funciona?

- O sistema de reporting está localizado entre o equipamento do jogador e o servidor do operador.

- A comunicação entre as duas partes é redireccionada, sendo a informação relevante extraída do fluxo de informação. Esta informação é, então, armazenada pelo sistema de reporte, ao qual o regulador tem acesso directo.

- Vantagens para o regulador: acesso em tempo real a todas as transacções e opção de bloquear ou aprovar algumas delas.

- Vantagens para o operador: Nenhuma.

- Desvantagens para o Regulador: custos elevados de manutenção do sistema e uma elevada extensão de informação para gerir.

- Desvantagens para o Operador: custos elevados de implementação e manutenção; se o sistema de reporte for abaixo, o do jogo também vai.

Reporte com servidor de arquivo

Como funciona?

O operador reúne a informação relevante sobre o jogo e periodicamente (semanalmente ou mensalmente) submete determinada informação a um servidor-arquivo dedicado a que o regulador tem acesso.

Vantagens para o regulador: completa transparência em todas as transacções.

Vantagens para o operador: Sistema de reporte estável, sem risco de problemas no sistema.

Desvantagens para o Regulador: maior esforço para trabalhar dados em bruto.

Desvantagens para o Operador: custos elevados de implementação e manutenção; se o sistema de reporte for abaixo, o do jogo também vai.

Reporte agregado

Como funciona?

O operador compila os relatórios com dados agregados e submete-os ao regulador, por exemplo, via email.

Vantagens para o regulador: os relatórios são submetidos de forma agregada e com fácil leitura. A qualidade dos mesmos é revista assiduamente por auditorias financeiras obrigatórias.

Vantagens para o operador: Inexistência de custos de implementação e manutenção de sistemas de reporte; sistema de reporte estável, sem riscos de falhar.

Desvantagens para o Regulador: os relatórios contêm apenas dados agregados (informação mais detalhada está disponível, a pedido).

Desvantagens para o Operador: Nenhuma.

A lei deve definir as linhas gerais relativas aos mecanismos de supervisão e às obrigações dos operadores para que a supervisão possa ser realizada, competindo aos cadernos de encargos (definidos aquando da concessão ou autorização do exercício da actividade) a concretização e operacionalização daquelas obrigações.

Quanto à terceira questão, a resposta deverá ser afirmativa. É desejável que existam intervenções de entidades terceiras quer para a certificação de dados contabilísticos e financeiros, quer para a certificação da qualidade dos produtos oferecidos e dos sistemas de informações envolvidos.

Quanto à quarta questão, a intervenção do sistema bancário poderá ser muito importante para assegurar maior certeza e segurança quanto à prevenção de operações ilícitas. Por outro lado, é bom não esquecer que o acesso a dados financeiros está muitas vezes condicionado pelo sigilo bancário. A lei e a realização de protocolos entre, por um lado, as autoridades de regulação e as autoridades tributárias e, por outro, as entidades bancárias poderão contribuir para diminuir atritos que poderão ocorrer se não forem prevenidos.

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Efeitos futuros da Tributação de Jogo e Apostas online em Portugal

No caso, de o governo português decidir avançar para uma regulamentação da vertente online do jogo e apostas desportivas, a tributação poderá revestir a forma de taxas (no acto do licenciamento) ou de impostos. Os efeitos futuros da tributação irão traduzir-se sobretudo na arrecadação por parte do Estado e dos poderes públicos em geral de receitas tributárias que integrarão os seus orçamentos. No caso do Estado português, estas novas receitas contribuirão para a redução do défice das contas públicas, no nosso caso bem necessitado de novas fontes de financiamento, sendo certo que este tipo de tributação (“a tributação dos vícios”) é em regra bem aceite pelos cidadãos e pela “classe” política.

No entanto, o nível das receitas a arrecadar dependerá de factores como o tipo de impostos a criar ou a utilizar sobre o jogo online, a base de tributação (volume de negócios, prémios, lucros da actividade), as regras de determinação da matéria colectável e o nível de taxas a introduzir (que, como se disse, convém ser adequado à concorrência), o desvio de procura motivado pela legalização e regulação do jogo online, com subsequente diminuição do impacto do mercado paralelo e a atracção dos consumidores (em especial, de novos consumidores) por novos tipos legais de jogo (efeito novidade). Em 2004, a parte dos jogos nos orçamentos familiares portugueses era, para um índice de poder de compra de 69, de 1,2%, idêntico ao do Reino Unido, cujo índice de poder de compra era (e é) bastante superior (114).

Na actual situação uma coisa é certa: por razões de ausência de previsão legal específica ou por razões de falta de operacionalidade dos impostos existentes, o montante de receitas arrecadada pelo Estado português em virtude do jogo online se não é zero, andará muito próximo disso. É, no entanto, muito difícil prever o montante das receitas que o Governo poderá vir a arrecadar pela legalização dessa actividade. Um dos principais factores – a redução do mercado paralelo e do jogo ilegal, cuja dimensão se desconhece – num contexto de liberalização, não é controlável directamente pelo Estado. Se pensarmos que estudos existentes estimam que, entre nós, o peso dos diversos mercados paralelos (do mercado paralelo (negro) na sua globalidade) corresponde a cerca de 23% do PIB.

Podemos, no entanto, socorremo-nos de alguns indicadores presentes em outros estudos ou em outras experiências que nos permitirão efectuar uma estimativa aproximada da realidade de que estamos a falar.

Assim, de acordo com o estudo da empresa H2 Gambling Capital, em 2010, o mercado dos jogos e apostas online correspondia a 11,4% do total da actividade de jogo.

É, contudo, previsível que nos primeiros anos possa haver uma forte procura do novo produto. Tal previsão é sustentada pelo facto de, na Europa ocidental, a taxa média de crescimento destes jogos entre 1999-2006 se ter situado à volta de 86%, passando de 162,5% em 1999 para 13,5% em 2006, o que reflecte o normal “ciclo de vida” dos produtos novos (forte difusão inicial seguida de um desaceleração até o novo produto atingir os limites do seu mercado). Note-se que um dos factores que mais pesa neste crescimento é a definição das políticas públicas de autorização ou proibição deste tipo de jogos.

Estes dados permitem já intuir que o interesse financeiro do Estado português não justifica, bem pelo contrário, a interdição do mercado do jogo e apostas desportivas online. As receitas do Estado são normalmente rendas derivadas da situação de monopólio (que, em Portugal, não constituem receita do Orçamento de Estado, mas das concessionárias), taxas e impostos (actualmente, sobretudo o Imposto Especial de Jogo (IEJ) e selo). Entre nós, embora se saiba que o IEJ representa actualmente cerca de 147 milhões de Euros (atribuídos ao Instituto de Turismo de Portugal), não há estatísticas oficiais disponíveis quanto ao peso do total dos impostos sobre o jogo no total das receitas fiscais, pois parte delas diluía-se no IRS e hoje no Selo que, actualmente, substitui a tributação do jogo em IRS (embora não se conheçam estatísticas oficiais, há estimativas que apontam para o decréscimo das receitas de IRS, a partir de 2004 (as quais, nos últimos anos, andarão, em média, à volta de 100 milhões de Euros anuais) e um pequeno acréscimo, em sede imposto de selo, sobre o jogo que, no mesmo período, terá permitido arrecadar, em média, cerca de 450 mil Euros anuais.), mas sabe-se que a percentagem do consumo em jogo no consumo total das famílias era, em 2004, de 1,2%, factor que limita o montante de imposto a arrecadar. Em França, tendo em conta valores de consumo de jogo pelas famílias um pouco inferiores (0,9%), as receitas auferidas pelo Estado provenientes da totalidade dos jogos não representam muito, em termos relativos: segundo os cálculos do estudo de Rosa, de Jean-Jacques Rosa (Economista francês), elas situar-se-iam em menos de metade de um ponto percentual das receitas públicas.

A este propósito, duas questões centrais se levantam: primeiro, a de saber se por efeito de introdução de um novo produto (jogo e apostas desportivas online), o volume de negócios aumentará em relação ao decorrente de uma situação de monopólio; segundo se o aumento do consumo dos novos tipos de jogos não será efectuado em detrimento dos jogos tradicionais (efeito substituição ou “canibalização”).

Os trabalhos de Jean-Jacques Rosa demonstram que o temor de uma baixa absoluta de receitas fiscais derivada da abertura do mercado é altamente irrealista, sendo, pelo contrário, altamente provável um acréscimo de receitas na sua globalidade, cujo montante depende dos ritmos de desenvolvimento dos novos produtos, das taxas de tributação e da taxa de substituição entre velhos e novos produtos. Estes trabalhos mostram ainda que a existência de um forte efeito de substituição, por um conjunto de razões que o autor avança, será muito improvável, dada a modéstia previsível destes efeitos. São particularmente de reter os argumentos de que estamos, nos jogos e apostas desportivas online, perante mercados segmentados pela tecnologia e, portanto, perante uma nova clientela (jovem, com formação superior, com rendimentos elevados e sem grande tempo disponível), bem distinta da clientela dos jogos tradicionais.

Por fim, a experiência de legalização do jogo online operada por outros Estados-Membros reforça esta ideia. No Reino Unido a autorização dos jogos online em 2001 e o seu desenvolvimento não tem impedido o crescimento dos jogos in situ (locais ou tradicionais). Na Itália, os rendimentos provenientes da tributação ascenderam em 2009 a cerca de 8,8 biliões de euros, por comparação com 3,5 biliões arrecadados em 2003. A maioria destes rendimentos foi gerada no mercado físico (em particular na indústria de slot machines), seguida pelos jogos de lotaria e pelas apostas desportivas e de corridas de cavalos. Assim, em 2008, o volume de negócios do mercado físico (tradicional) era de 5.2 biliões de euros, enquanto o mercado online não excedia os 1,15 biliões de Euros.

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Dinamarca: Leis e Regulação do Jogo e Apostas Online

A 4 de Junho de 2010, a Dinamarca apresentou uma proposta de lei do jogo – “The Danish Gambling Act”, que é completada, no que se refere ao aspecto tributário, pela proposta apresentada na mesma data – “The Danish Gambling Act Duty”. O executivo dinamarquês vem justificar a proposta de lei do jogo com fundamento na salvaguarda da prática de um nível moderado do jogo a dinheiro, na protecção dos jovens e outras pessoas vulneráveis, na protecção dos jogadores, de forma a garantir transparência e responsabilização, e no interesse público, pretendendo evitar que a actividade do jogo se torne uma actividade criminosa.

Na proposta de lei do jogo é feita uma distinção entre “online gambling”, o jogo praticado entre um jogador e um prestador de serviços de jogo com utilização de comunicação remota, e jogo de proximidade (“non-remote gambling”), o jogo praticado entre um jogador e um prestador de serviços de jogo ou o seu agente, existindo, para o efeito, um encontro físico entre ambos. Neste contexto, a lei distingue entre os designados “non-remote casinos” e os “online casinos”, sendo que o leque de actividades permitidas é exactamente o mesmo: roleta, bacará, punto banco, black jack, póquer e jogos de máquinas.

O acesso à actividade do jogo, designadamente mediante apostas (betting) está dependente da atribuição de uma licença que é concedida por cinco anos renováveis. A legislação distingue entre “betting” e fundo comum de apostas (“pool betting”), tratando-se neste último caso de apostas em que a totalidade ou parte dos ganhos depende da dimensão do total do fundo de apostas (pool of stakes) ou é dividida entre os vencedores. Por exemplo, a licença para o “local pool betting” de corridas de cães e de cavalos é concedida por três anos renováveis.

No caso dos “non-remote casinos” e dos “casinos online”, a licença, no primeiro caso, é concedida por dez anos, e, no segundo, por cinco, prevendo-se ainda que as licenças possam ser concedidas para outros tipos de jogos. A licença é concedida, em regra, pela entidade reguladora, o Gaming Board, que será o Ministro para a Tributação (Danish Minister for Taxation), ou quem este indicar.

O montante a pagar aquando do pedido de licenças é variável consoante se trate de um casino online ou de apostas – no primeiro caso 250,000 DKK (1 Coroa dinamarquesa = 0,134477997 Euros) e no segundo 350,000 DKK, isto. no ano de 2010. A licença para prática de apostas ou para um casino online implica o pagamento de uma quantia variável entre 50,000 e 1,500,000 DKK, consoante o montante do rendimento em causa.

De acordo com o disposto no “The Danish Gambling Act Duty”, os rendimentos provenientes do jogo, abrangidos por este diploma, não são incluídos nos rendimentos tributáveis, o mesmo se aplicando aos rendimentos dos vencedores destes jogos que são organizados noutro Estado-Membro ou Estado do Espaço Económico Europeu e que neles sejam permitidos.

Em conformidade com o previsto, o titular de licenças para a exploração de jogos de lotaria e de apostas deve pagar direitos (duties) que incidem percentualmente sobre as receitas brutas do jogo (gross gambling revenue). Por exemplo, o titular de uma licença para a exploração e organização de jogos de apostas deverá pagar 20% sobre as receitas brutas do jogo, o titular de uma licença para a exploração e organização do jogo nos non-remote casinos deve pagar 45% sobre o rendimento bruto obtido, deduzido do valor das fichas obtidas numa única aposta (in the pot) e, adicionalmente deve pagar 30% sobre esta parte do rendimento bruto mensal, menos o montante das fichas na aposta única (tokens in the pot), que exceda 4 milhões de DKK.

Por sua vez, o titular de uma licença para a exploração e organização do jogo num “casino online” deve pagar 20% sobre as receitas brutas do jogo sendo que, no caso do jogo online em que é cobrada uma comissão, a quantia a pagar é calculada tendo em consideração igualmente o valor dessa comissão.

Todas as entidades que estão abrangidas por “The Danish Gambling Act Duty” devem registar-se na “Central and Tax Administration”, sendo que, no caso de não se encontrarem estabelecidas na União Europeia ou no Espaço Económico Europeu, devem nomear um representante estabelecido na Dinamarca.

O período de tributação varia consoante a actividade praticada, sendo que para os “casinos online” é de uma semana (segunda a domingo), devendo o tributo ser declarado e pago no prazo de cinco dias após o fim do período de tributação (para os “non-remote casinos” o período de tributação é de um mês, devendo o tributo ser declarado e pago até ao décimo quinto dia do mês seguinte).

São concedidos poderes ao Ministro para a Tributação para regulamentar diversos aspectos das leis.

Convém recordar, que este processo sofreu contestação pelos casinos dinamarqueses e pela associação dinamarquesa de slot machines contra a política de impostos aprovada para as casas de apostas online. Estes (operadores licenciados online) iriam pagar 20% sobre as receitas brutas do jogo, enquanto os casinos locais dinamarqueses entre 45% e 71% da receita bruta.

A Comissão Europeia defendeu neste caso que ao abrigo das regras da União Europeia a liberalização da indústria acompanhada por uma baixa taxa de imposto é um facto que favorece o desenvolvimento positivo do mercado e ajuda adequadamente a sua legalização e legislação para operadores e jogadores compensando as distorções na concorrência.

Com esta decisão, o mercado dinamarquês estará em pleno funcionamento no início de 2012.

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França: Leis e Regulação do Jogo e Apostas Online

Até há pouco tempo existia, em França, uma proibição geral dos jogos de azar, embora com um número importante de derrogações.

Actualmente, os jogos de fortuna e de azar online encontram-se regulamentados em França no artigo 46º da Lei nª2010-476, de 12 de Maio de 2010, relativa à abertura à concorrência e à regulação do sector dos jogos de fortuna e de azar online, que entrou imediatamente em vigor.

O executivo francês fundamenta o enquadramento legal do jogo com preocupações de garantir a ordem e segurança públicas, de natureza social, de protecção da saúde e dos menores. Neste contexto, prevêem-se, nomeadamente, disposições contra o que designam o jogo excessivo ou patológico e contra os sites ilegais de jogos a dinheiro.

A lei define jogos e apostas online, como sendo aqueles em que o compromisso de jogo passa exclusivamente pela intermediação de um serviço de comunicação ao público online. Um operador de jogo ou aposta online será aquele que, de uma forma habitual, propõe ao público serviços de jogo ou aposta online, implica paradas (enjeux) monetárias e cujas modalidades são definidas por um regulamento constitutivo de um contrato de adesão sujeito à aceitação dos jogadores. Por jogadores entende a lei todo aquele que aceita um contrato de adesão proposto por um operador de jogo ou apostas online.

O acesso dos operadores a este mercado está sujeito a uma licença concedida pela autoridade de regulação dos jogos online – uma autoridade administrativa independente (ARJEL) –, sendo distinta para as apostas hípicas, as apostas desportivas e os jogos de póquer (cercle) online. A licença tem a duração de cinco anos renováveis e não é passível de transmissão. Só podem solicitar a licença os operadores estabelecidos num Estado membro da União Europeia (UE) ou num Estado que faça parte do EEE (Espaço Económico Europeu) que tenha concluído com a França uma convenção que contenha uma cláusula de cooperação administrativa, tendo em vista a luta contra a fraude e evasão fiscal.

Os operadores estabelecidos em países não cooperativos, como definido no artigo 238-0 do Code Général des Impôts, ou controlado por uma sociedade estabelecida em tais países, não podem solicitar a emissão da licença.

A Lei 2010-476 tem um capítulo dedicado à tributação do jogo online que altera, sobretudo, várias disposições do Code Général des Impôts (CGI), adaptando-o a esta realidade.

Os operadores de jogo e de apostas online pagam um direito fixo aquando da apresentação do pedido de licença, variando o montante entre 2 mil e 15 mil euros, junto da autoridade reguladora ARJEL. Igualmente quando solicitam uma renovação da licença pagam um direito fixo que varia entre 1.000 a 10 mil euros. Aquando da entrega efectiva da licença ou da respectiva renovação, há lugar ao pagamento de um novo direito fixo que varia entre 10 mil e 40 mil euros.

A actividade do jogo está sujeita a taxas de pagamento (prélèvements) que incidem sobre os montantes das apostas (vide artigo nº 302 bis ZK do CGI, introduzido pelo artigo nº 47 da Lei nº 2010-476, de 12 de Maio). No caso de apostas mútuas organizadas e exploradas pelas sociedades de corridas (sociétés de courses) que têm por objecto regulamentar a autorização e o funcionamento das corridas de cavalos e para as apostas hípicas online, prevê-se o pagamento de uma taxa de 7,5% devida pelo Pari Mutuel Urbain (PMU) ou pelas sociedades interessadas. A receita é afecta até 15% e no limite de 10 milhões de euros, às comunas em cujo território estejam abertos hipódromos, tendo em consideração um pro rata das corridas existentes e com o limite de 700 mil euros por comuna.

Prevê-se igualmente o pagamento de uma taxa total de 7,5% sobre as apostas desportivas online, sendo devida pela respectiva entidade organizadora. Para os jogos de póquer online, prevê-se também o pagamento de uma taxa de 1,8%, mais um imposto de 0,2% que são afectas até 15% e no limite de 10 milhões de euros, ao Centre des Monuments Nationaux, bem como, nos mesmos termos, às comunas em cujo território se localizam os estabelecimentos de jogo.

Se uma pessoa não estabelecida em França é devedora de uma das taxas mencionadas, deve nomear um representante fiscal aí estabelecido.

No Code de la Securité Sociale, está ainda previsto o pagamento de uma contribuição social de 8,2% sobre 25,5% do montante dos ganhos de jogos explorados por La Française des Jeux (FDJ). Esta contribuição reverte a favor de entidades com fins de protecção social. Para além disso, estabelece-se também o pagamento de uma renda (redevance) às sociedades de corridas destinada a financiar as missões de serviço público. Esta renda é fixada por Decreto entre 7,5% e 9% e incide sobre os montantes das apostas hípicas online.

Em sede de IVA, prevê-se uma isenção para a organização de certos jogos de azar ou a dinheiro e para o resultado da exploração da lotaria nacional, do loto nacional, das apostas mútuas hípicas, das apostas sobre competições desportivas e dos jogos de póquer online, com excepção das remunerações recebidas pelos organizadores e intermediários que participam na respectiva organização, por um período de dois anos a contar da data da entrada em vigor da Lei n.º 2010-476, bem como os direitos de entrada recebidos pelos organizadores das reuniões desportivas sujeitas ao imposto sobre espectáculos, jogos e divertimentos.

Sobre o resultado líquido das apostas mútuas organizadas pelas sociedades de corridas de cavalos incide igualmente uma taxa que varia entre 30% a 36%, cuja receita é afecta ao Orçamento Geral do Estado.

Refira-se que existe, ainda, o pagamento de um imposto de selo à taxa de 4,7%, que incide sobre o montante das apostas do loto nacional e do loto desportivo. Este imposto incide igualmente à taxa de 1,6% sobre os montantes das apostas dos boletins ou bilhetes da lotaria nacional.

As comunas que realizem acções de promoção do turismo podem, por sua vez, criar taxas locais incidentes sobre as receitas brutas (GGR) dos jogos dos casinos, que não deverão nunca ultrapassar os 15%.

As remunerações dos organizadores e intermediários ou profissionais que participam na exploração dos jogos da lotaria nacional, prognósticos desportivos e hípicos são tributadas em IVA a 19,6%.

Por último, determina-se que no prazo de dezoito (18) meses a contar da data de entrada em vigor da Lei, será apresentado pelo Governo ao Parlamento um relatório de avaliação sobre as condições de abertura do mercado aos jogos online.

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Itália: Leis e Regulação de Jogo e Apostas Online

Em Itália, a regulação do jogo em geral e do jogo online em particular, é complexa e efectua-se através de uma grande diversidade de actos legislativos e de regulamentos e orientações administrativos. O jogo é monopólio público e a entidade oficial que gere as actividades do jogo é a “Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato” (AAMS).

A ideia central subjacente a toda esta regulação consiste em impedir o jogo ilegal e não autorizado.

A legislação italiana abrange as operações de jogos e apostas online, definindo jogo telemático e aposta telemática, como sendo aquelas que são efectuadas à distância, através de canal telefónico, fixo ou móvel, internet ou TV interactiva. O acesso à actividade do jogo às empresas privadas ou a entidades públicas é facultado mediante actos administrativos, nomeadamente, através de concessões (licenças) com duração de 9 anos, a partir da atribuição da licença.

O quadro legal em Itália para o jogo online tem vindo a sofrer importantes alterações, sobretudo de 2002 a 2009, de forma a reflectir as modificações tecnológicas (em particular, o desenvolvimento da internet), a diversificação das preferências dos consumidores e as decisões do Tribunal de Justiça da União Europeia (TJUE). Em meados de 2009, uma lei (entrada em vigor em 2010) veio remover certas normas que não eram conformes com o Direito europeu e, consequentemente, reconhecer que os servidores (servers) e os quartéis-generais de negócios (headquarters) operacionais pudessem operar a partir de qualquer Estado-Membro do Espaço Económico Europeu (EEE). A partir de então, os operadores privados licenciados passaram a poder oferecer uma gama completa de jogos online. A regulação da oferta de jogo difere consoante estejamos perante canais físicos e canais remotos. No primeiro caso, a licença respeita apenas a um determinado território bem delimitado a um determinado sector (ou desportos ou corridas de cavalos), enquanto no segundo abrange todo o país e todos os sectores.

A atribuição de concessões ou licenças (que definem, entre outras coisas, a forma como os operadores devem proceder à colecta dos impostos junto dos jogadores) está sujeita ao pagamento de uma taxa única de 300 mil euros (mais IVA) para todo o período da licença. A atribuição da licença implica também a constituição de depósitos temporários e definitivos.

O jogo e apostas online está sujeito a tributação, que é distinta consoante o tipo de jogo (sistema dual com algumas excepções). Em termos gerais, as apostas desportivas (sports stakes, live betting) são tributadas em função do volume de negócios (on turnover), os jogos de cash poker e de casino (juntamente com as apostas peer-to-peer) são tributados em função das receitas brutas do jogo, de forma a considerar o importante peso dos prémios (winnings) pagos aos consumidores (payout ratio). Sobre as primeiras incide uma taxa de imposto de 2 a 5%, variável consoante o número de eventos, enquanto sobre os segundos a taxa de imposto é de 20%. Como excepções a estas taxas, refira-se as taxas incidentes sobre o tournament poker e o bingo, tributados respectivamente com taxas proporcionais de 3% e 11% sobre o volume de negócios.

As taxas sobre o jogo têm vindo a decrescer à medida que o volume de negócios tem aumentado (consagrando a clássica política do alargamento da base tributária ser acompanhado de redução de taxas), política que dá igualmente resposta à pressão da concorrência fiscal internacional e da concorrência (ilegal) do mercado negro. Hoje as taxas existentes estão alinhadas pelos padrões internacionais.

Estas taxas são calculadas e controladas pela AAMS que periodicamente (em regra cada 15 a 30 dias) envia às entidades licenciadas um relatório com o cálculo do imposto gerado pelo jogo, devendo o pagamento destes impostos ser efectuado de acordo com as regras gerais da lei tributária italiana.

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Modelos fiscais para o jogo online na Itália, França e Dinamarca

Os regimes fiscais europeus aplicados aos jogos online incidem sobre as receitas brutas do jogo (GGR, i.e., o volume das apostas, deduzido dos prémios pagos aos jogadores).

Para melhor compreensão, apresento a exemplo, a Comparação dos modelos fiscais para o jogo online, na Itália França e Dinamarca.

Itália

Modelo de Licença

- Autorização (Considerando que um número ilimitado de licenças podem ser concedidas sob o modelo de autorização, apenas um número limitado de licenças o são sob o modelo de licença.)

Regime fiscal previsto na lei (se possível com referência à lei)

- Decreto-Lei de 28-Dez-1998 nº 504, art.4, alínea 1, na redacção dada pelo Decreto-Lei 4 de Julho de 2004, nº. 233, art. 38, alínea 3, convertida na Lei 2.006 de 4 de Agosto, nº. 248.

Esta lei define a taxa de imposto para as apostas (excepto para apostas em corridas de cavalos) como uma percentagem fixa mensal do volume de apostas, em função de:

- o volume de negócios (deduzido dos reembolsos referentes a apostas canceladas)

- nível de apostas online e offline durante os últimos 12 meses;

- o número de resultados de qualquer aposta específica (abaixo de 7, acima de 7).

Para um volume de apostas superior a € 3,5 biliões no ano anterior (volume do mercado alcançado em 2008), a taxa do imposto é:

- 2% do volume de negócios para as apostas com até 7 resultados;

- 5% do volume de negócios para as apostas com mais de 7 resultados

Método de cobrança fiscal (processo)

- O imposto é calculado pela AAMS/Sogei cujo sistema processa e aceita todas as apostas provenientes dos licenciados.

- É disponibilizado online pela AAMS um relatório com o valor do imposto a pagar, no protocolo de comunicação ou na página dedicada aos licenciados no site da AAMS.

- Com base no relatório no dia 16 de cada mês, os licenciados pagam os impostos utilizando o sistema F24 (o regime básico de rendimentos utilizado na Itália para efeito de pagamentos de impostos).

O operador é obrigado a ter filial no país?

- Não, mas tem que ter um representante para assuntos fiscais

Como é assegurada a cobrança dos impostos?

- Acompanhamento de todas as transacções em tempo real, utilizando o sistema de informação do regulador

Imposto de base

- Apostas desportivas: Volume de apostas 3.8%

- Torneios de póquer: Volume de apostas 3%

- Póquer a dinheiro, incluindo casinos: receitas brutas do jogo (GGR) 20% de Taxa de Imposto

França

Modelo de Licença

- Autorização (Considerando que um número ilimitado de licenças podem ser concedidas sob o modelo de autorização, apenas um número limitado de licenças o são sob o modelo de licença.)

Regime fiscal previsto na lei (se possível com referência à lei)

- Direitos fixos:  Artº. 46 da lei francesa de jogos (Lei nº. 2010-476 12 de Maio de 2010, relativa à abertura e regulação da indústria dos jogos a dinheiro, de fortuna e de azar e apostas online) altera o art. 1012 do Código Tributário francês e determina um direito fixo a pagar:

- por qualquer requerente de licença em França, aplicável para uma licença da ARJEL (regulador francês para o sector de jogos online) (caso 1)

- por qualquer operador licenciado em 1 de Janeiro de cada ano (caso 2);

- à data de renovação da(s) sua(s) licença(s) (caso 3).

- O montante do imposto fixo varia com os requisitos do operador (caso 1, 2 ou 3) e o respectivo número de licenças (1,2 ou 3) - O montante do imposto devido é (i) avaliado com base na informação fornecida pela ARJEL (sujeito passivo, número de licenças, etc.) e (ii) é pago às autoridades fiscais do local onde a empresa opera (ou tem o seu estabelecimento principal) se o operador estiver estabelecido na França.

Se o operador estiver estabelecido fora da França, o imposto é pago às autoridades fiscais locais do "representante fiscal francês" da empresa estrangeira, se existir, ou às autoridades fiscais do seu domicílio fiscal.

Método de cobrança fiscal (processo)

- Os impostos são cobrados e fiscalizados usando o mesmo procedimento que é usado para o imposto de valor acrescentado (IVA), sendo aplicadas as mesmas sanções.

- O valor do imposto deve ser mensalmente declarado e pago pelo operador, base mensal (Formulário fornecido pelas autoridades fiscais francesas). A declaração deve ser apresentada juntamente com o pagamento e dentro do prazo aplicável para efeitos de IVA. Estas taxas são cobradas e fiscalizadas utilizando o mesmo procedimento que é usado para o IVA, sendo aplicadas as mesmas sanções.

O operador é obrigado a ter filial no país?

- Não, mas tem que ter um representante para assuntos fiscais

Como é assegurada a cobrança dos impostos?

- Auditorias anuais, realizadas por auditores independentes, verificam a exactidão dos relatórios financeiros.

Imposto de base

- Apostas desportivas: Volume de apostas 5,7% +1,8%

- Torneios de póquer: Volume de apostas 2% (no máximo de 1€ por mão) e 2% nos buy-in

Dinamarca

Modelo de Licença

- Autorização (Considerando que um número ilimitado de licenças podem ser concedidas sob o modelo de autorização, apenas um número limitado de licenças o são sob o modelo de licença.)

Regime fiscal previsto na lei (se possível com referência à lei)

- Segundo o Direito Tributário dinamarquês para os Jogos (Lov om afgifter af spil) nº 698 de 25 Junho 2010, um licenciado a quem tenha sido concedida uma licença para operar apostas desportivas (art. 6), ou um casino online (art. 11) de acordo com a Lei do Jogo dinamarquês, é obrigado a pagar um imposto de 20% sobre receitas brutas do jogo

Método de cobrança fiscal (processo)

- Os contribuintes devem registar-se na Autoridade Central Tributária e Alfandegária (art. 19).

- Para apostas desportivas e casinos online, o período a que respeita o imposto é semanal (de 2ª feira a domingo); a declaração de imposto deve ser preenchida e o imposto pago no prazo de 5 dias (art. 22).

- O artigo 29 estabelece que o concessionário deve manter registos contabilísticos adequados e que o Ministro dos Imposto dinamarquês tem o direito de emitir regulamentos relativos a este assunto. Mediante pedido, as autoridades fiscais devem ter acesso às instalações do concessionário para inspecção, em qualquer momento (art. 30).

- A Directiva para as apostas desportivas e casinos online especifica não apenas as regras de protecção do jogador, estabelecendo também os requisitos técnicos que a concessionária deve cumprir (art. 27 e seguintes e anexo 1 da Directiva), incluindo uma cópia dos relatórios do servidor, na Dinamarca.

O operador é obrigado a ter filial no país?

- Não, mas tem que haver um Representante fiscal até 1 de Janeiro de 2012 (nos termos da Directiva 2008/55/CE)

Como é assegurada a cobrança dos impostos?

- As declarações de imposto e pagamento do imposto são feitas pelo licenciado, existindo pesadas sanções em caso de evasão fiscal (art. 34); o controlo através de relatórios do servidor também é uma opção

Imposto de base

Todos os produtos: Receitas brutas do jogo online são taxadas a 20%

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